2016-04-29
Till
Finansdepartementet
103 33 Stockholm
(e-post till fi.registrator@regeringskansliet.se)
Yttrande över SOU 2016:8
Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism fjärde penningtvättdirektivet — samordning — ny penningtvättslag mm (Fi2016/00300/B)
Sveriges kristna råd är medlem i Civos, Civilsamhällets organisationer i samverkan. SKR instämmer i det remissvar som avgivits av Civos och som återges nedan.
Sammanfattning
Inom det civila samhället finns det flertal organisationer vars hela syfte är att skydda sina medlemmar eller ge dem en fristad där de kan verka utan registrering eller risken att sådan kan leda till förföljelse eller hot. Därför kan ett förslag likt det som föreslås i slutbetänkandet drastiskt förändra förutsättningarna för denna målgrupp där det civila samhällets organisationer spelar en unik och avgörande roll som fristad.
Civos upplever att det saknas en analys eller kunskap om hur omfattande, till volym och förekomst, penningtvätt, finansiering av terrorism eller finansiering av spridningen av massförstörelsevapen via ideella organisationer idag är i Sverige. Innan det genomförs begränsningar eller ny lagstiftning som omfattar hela det civila samhället bör en sådan konsekvensanalys och utredning vara utförd. Vi ställer oss frågande till om det verkligen är nödvändigt, eller om förslagen som berör ideella aktörer kommer att ge någon effekt.
Inom civilsamhället finns det en, likt koden för bolagsstyrning inom näringslivet, upprättad kvalitetskod för insamlingsorganisationer utvecklad av
Frivilligorganisationernas Insamlingsråd (FRII). Istället för ytterligare lagstiftning vill Civos lyfta att denna inom sektorn redan etablerade form av riktlinjer för organisationslivet skulle kunna uppfylla kraven som ställs från Fatf – Financial Action Task Force.
Staten hade fram till och med 1 januari 2016 ett bra embryo för uppföljning och kontroll, genom den hos Skatteverket registrerade insamlingsverksamhet som berördes av den tidigare avdragsrätten för gåvor, vilken nu slopats. Civos menar att det vore en bättre reform att behålla och bredda avdragsrätten i syfte att fler organisationer skulle kunna ansluta sig till detta system, och genom det också öka transparens och kontroll av givarna och gåvornas ändamål.
Det civila samhällets organisationer har redan vid ett flertal tillfällen varnat för att det saknas ekonomiska förutsättningar för delar av organisationernas löpande förvaltning, då projektmedel och tillfälliga satsningar inte täcker exempelvis OH-kostnader. Det saknas därför resurser för små och ideella organisationer att med nuvarande förslag bygga upp särskilda system eller strukturer för ytterligare dokumentation, registrering eller kontroll. Många insamlingsorganisationer är små, varpå risken att flera upphör med sin verksamhet är betydande. Vi konstaterar att utredningen delar denna syn i kapitel 22 (22.5.1) och att merarbete och kostnader som orsakas bör beaktas vid utformningen av reglerna (och även ersättningar/stöd till organisationerna).
Civos upplever därtill att det inte i tillräckligt stor omfattning förs en analys kring hur förslaget om registrering av personer som är huvudmän för en stiftelse, styrelse eller motsvarande, är förenat med annan lagstiftning, exempelvis PUL, då medlemmarnas integritet kan vara skyddat via föreningarnas stadgar eller interna policys. Att tillkommande lagstiftning kan få tolkningsföreträde framför det civila samhällets traditionella form för styrning – stadgarna – är därför olyckligt. Det är viktigt att all lagstiftning utformas så att den kan förstärka, snarare än att begränsa, civilsamhällets särart.
Utredningens förslag
Civos delar utredningens bedömning (10.4.5) att det i nuläget inte är ändamålsenligt att låta penningtvättslagen omfatta ideella föreningar och andra aktörer som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål.
Civos visar förståelse för bedömningen (10.4.5) att det kan vara rimligt att det finns en skyldighet för stiftelser, ideella föreningar och andra som samlar in pengar för ett allmännyttigt ändamål, eller under de senaste fem åren har ägnat sig åt sådan verksamhet, att på begäran lämna uppgifter till Finanspolisen. Det är dock en långt ifrån lika självklar förändring som utredningen beskriver frågan.
Det är en viktig princip att en människa, oavsett legal status i landet, ska få tillgång till vår organisationsfrihet, även kallad föreningsfrihet eller föreningsrätt, som i rätten att bilda och tillhöra organisationer utan statsmaktens eller andra aktörers ingrepp.
Den direkta risken blir att kravet på att lämna sådan information som krävs om huvudmän eller ansvariga, innebär att medlemmarnas identitet kan röjas och riskerar att spridas. Detta kan leda till att individer som idag vistas i Sverige, men av olika skäl håller sig gömda eller saknar laglig rätt att vistas i landet, inte kan ägna sig åt ideell verksamhet med syfte att bedriva insamlingsverksamhet eller biståndsverksamhet. I den pågående flyktingsituationen riskerar förslaget därför att på ett menligt sätt begränsa eller hindra nyanländas chanser att bilda egna organisationer eller få förtroendeuppdrag i föreningslivet. Med detta perspektiv skulle förslaget kunna ses som att indirekt påverka organisationsfriheten negativt, varpå det bör begränsas eller införas möjligheter till undantag. Därför menar vi att undantagen (22.5.10) inte är tillräckliga, utan bör breddas ytterligare, också med hänvisning till ovan samt som i utredningen nämnt 2 kap. 2 § regeringsformen (RF).
Vi menar därtill att det kan vara svårt för såväl utredningen som för samordningsorganet/tillsynsmyndigheten att tolka och avgöra vilka som bedöms ha s.k. känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) och därför kan undantas från registret. Även om det bedöms beröra ett mindre antal organisationer, kan det för dessa vara direkt avgörande.
Det bör också i lagen, eller dess förarbeten, införas en tydlig vägledning avseende i vilken omfattning som denna insamlingsverksamhet bör bedrivas för att det ska anses skäligt att sådan information ska kunna lämnas. Lydelsen om främjande av “ett varaktigt ändamål” (22.5.9) är otillräcklig då den öppnar för flera sätt att tolka vilka som bör omfattas. Då det ställer krav på att organisationerna därmed också sparar informationen under fem års tid, behöver det klargöras i vilken form och på vilket sätt detta bör göras. Sannolikt är det endast ett färre till antal, ofta stora, organisationer som idag på ett systematiskt sätt bedriver så kallad givarvård, och dokumenterar och följer upp sina givare. I vad som sannolikt är merparten av föreningarna sker insamlingen på ett mindre strukturerat vis.
Vilken information är det som ska kunna utlämnas till Finanspolisen? Gäller det vem eller vilka mottagarna av ett eventuellt bistånd är, eller syftet med det? Vilken sekretess kommer då materialet att kunna omfattas av, då visst bistånd som idag förmedlas från ideella aktörer i Sverige går till organisationer som inte alltid tillåts verka inom sina nationers gränser till följd av styrande regim, och där det är absolut nödvändigt att gåvorna eller givarna inte blir kända? Och om det också är varje enskild givare som ska kunna dokumenteras, hur ska exempelvis en församling kunna ta in kollekt?
Vi vill därför uppmana Finansdepartementet att igen noga överväga konsekvenserna av förslaget, alternativt möjliga begränsningar för vilken information Polismyndigheten (Finanspolisen) får inhämta.
Civos delar därför inte heller utredningens bedömning (10.4.5) att det bör införas ett krav på information om och registrering av väsentliga huvudmän för ideella aktörer, utan att det är en viktig och grundläggande princip om föreningslivets självständighet och organisationsfrihet. I vårt svar nedan följer vad vi tror skulle vara en klokare och mer framkomlig väg som både uppfyller ambitionen bakom Fatfs rekommendation samt följer det civila samhällets logik. Som följd är vi därför ifrågasättande till utredningens förslag (22.5.9) i sin helhet.
Vi delar bedömningen (18.4.3, 18.5.1 samt 18.5.3) att det framöver bör ingå representanter för ideella organisationer och den övriga ideella sektorn i den nationella organisationen/samordningsorganet som tidigare bestått enbart av tillsynsmyndigheterna. Utöver Civos som möjlig representant, genom vår spegling av bredden i det civila samhället skulle Frivilligorganisationernas Insamlingsråd (FRII) vara en tänkbar nationell organisation att ingå, vilken samlar djup och bred erfarenhet specifikt om föreningslivets insamlingsverksamhet.
Som ytterligare input går det också att ifrågasätta Fatf slutsats i rekommendation nr 8 i avseendet att det civila samhällets insamlingsverksamhet ofta är kontantintensiv. Den digitala utvecklingen har resulterat i att ideella organisationer i Sverige varit tidiga i att anpassa sig till att de svenska storbankerna i snabb takt avvecklat kontanthanteringen och begränsat möjligheten till kontantinsättningar. Idag sker därför stor andel av organisationernas insamlings- eller försäljningsverksamhet i digitala former, med betalningar via bankkort, Swish, autogiro eller direktinbetalningar till Bank- eller Plusgiro. Möjligheterna, och därmed också riskerna, att kontanta medel har ursprung från penningtvätt är begränsade. Civos saknar egen statistik, men Finansdepartementet bör kunna begära information från storbankerna om exempelvis antalet ideella organisationer som tecknat avtal för betalningar genom Swish, för att till Fatf kunna presentera underlag som påvisar att omfattningen av kontanter faktiskt är begränsade idag i Sverige.
FRII:s kvalitetskod
De första riktlinjerna för att motverka oseriösa organisationer och aktörer att verka som insamlingsorganisation togs då dokumentet “FRIIs riktlinjer för etisk insamling” antogs 1999. I takt med att sektorn och samhället förändrades utvecklades en kod för insamlingsorganisationer med principen “följ eller förklara” som antogs år 2007. Syftet var att öka transparensen och öppenheten inom organisationerna och därigenom stärka förtroendet för de organisationer som tillämpar koden. Vid denna tidpunkt hade FRII ett
40-tal medlemsorganisationer, som på olika sätt medverkade i framtagandet ihop med organisationen och PwC.
En stor fördel med koden är att FRII speglar en stor bredd av olika typer av organisationer vad gäller organisationsform, storlek eller finansieringskällor, verksamhetsinriktning och arbetssätt. Det gör att det redan finns en etablerad och beprövad form för den typ av kunskap och dokumentation som Fatf rekommendation kräver, som har testats och använts av en bredd ur det civila samhället. Exempel på principer som värnar civilsamhällets särart och olika sätt att skapa värde nämns i den första versionen av koden:
I de organisationer som är ideella föreningar är friheten att skriva de egna stadgarna, det vill säga föreningsfriheten, en grundläggande princip. Koden är inte tänkt att inskränka denna frihet.
Styrelsen skall, i en del organisationer, representera medlemmarnas intressen, i andra fall tillsätts ledamöterna på personliga mandat och individens kvalifikationer är avgörande.
Vissa organisationer har en folkrörelsekaraktär, samtidigt som folkrörelsetanken inte utgör grunden för samtliga organisationer
Branschen består av såväl ideella föreningar/trossamfund som stiftelser, vilket exempelvis innebär att vissa organisationer har en aktiv medlemskår medan andra inte kan ha medlemmar.
En del organisationer har insamlade medel som enda finansieringskälla. I andra organisationer utgör insamlade medel endast en liten andel av organisationens resurser.
Vissa organisationer får statliga bidrag, andra inte.
Vissa organisationer bedriver verksamhet i egen regi medan andra fokuserar på insamlingsverksamheten och överlåter till andra aktörer att bedriva verksamhet. Somliga organisationer verkar endast i Sverige medan andra är en del av internationella nätverk, allianser eller organisationer.
Ovan är endast några av de exempel som lyfts rörande skillnader, som påvisar den pluralism som utgör det civila samhället. Något som dock ses som gemensamt, och där koden bedöms bidra med legitimitet, är att organisationerna ingår i vad som ofta benämns som den idéburna eller tredje sektorn och därför har en särskild plats i samhällsstrukturen samt att de skapar engagemang och delaktighet genom att tillhandahålla möjlighet för människor att ge gåvor.
Utöver att det civila samhällets organisationer omfattas av ett antal andra lagar, exempelvis marknadsföringslagen (2008:486), personuppgiftslagen (1998:204), lotterilagen (1994:1000), stiftelselagen (1994:1220), årsredovisningslagen (1995:1554) samt bokföringslagen (1999:1978) i förekommande fall finns därtill även allmänna råd och ett uttalande utfärdat av bokföringsnämnden (BFN). Utöver detta finns ingen lag i Sverige som särskilt reglerar hur insamling av pengar hos allmänheten skall ske. Istället har principen varit att organisationerna själva tagit på sig ett ansvar för att utveckla regler och riktlinjer som ökar kvaliteten och öppenheten, en sorts självreglering.
Utgångspunkten för kodarbetet är också just detta, att skapa transparens, god styrning, ledning och kontroll. FRIIs kvalitetskod kan därför likställas med svensk kod för bolagsstyrning som trädde i kraft 1 juli 2005. Rimligtvis borde därför samma tillit och förtroende finnas för det civila samhällets självreglering som det har funnits för näringslivets. Föreningslivets självreglering har sedan dess uppdaterats, och sedan 2013 gäller inte längre principen “Följ eller förklara”, utan de frivilliga delarna är idag tvingande och gäller som en kravstandard (se bilaga 1).
Även denna egna självreglering har idag en kravstandard som inte är förenlig med samtliga de invändningar som vi lyfter ovan som kommentarer till utredningens förslag i fråga om det fjärde penningtvättsdirektivet. Dock vill vi med detta påvisa att även om det offentliga eller staten idag inte har något centralt register, så finns det en tydlig egen reglering bland landets större insamlingsorganisationer som sannolikt med framgång skulle kunna breddas vidare till fler organisationer som i olika skala eller omfattning bedriver insamlingsverksamhet.
Det som ska tilläggas är att detta är ett exempel på hur man skulle kunna gå tillväga, och att kvalitetskoden idag omfattar de cirka 140 medlemmar till FRII som uppfyllt deras medlemskrav och godkänts av FRIIs styrelse. Civos kan själva inte ta ställning för om denna modell kan implementeras bredare, men vill lyfta det goda exempel på självreglering som FRII sedan länge arbetat med inom det civila samhället.
Avdragsrätten för gåvor
En ytterligare invändning kopplad till ytterligare förändringar för organisationernas insamlingsarbete Civos önskar lyfta är den slopade avdragsrätten för gåvor. Statistik från flera organisationer har kunnat påvisa att antalet givare har ökat, liksom de belopp de ger till insamlingsorganisationerna som beviljats tillstånd av Skatteverket att omfattas av den till och med 31 december 2015 gällande lagen om avdragsrätt för gåvor. Vi har, jämte ett stort antal organisationer från det civila samhället, redan lyft kritik mot att regeringen genomfört denna förändring utan att kompensera det bortfall reformen medför genom andra långsiktiga satsningar avseende civilsamhällets finansiering.
Därtill är det olyckligt att den kunskap som faktiskt skulle kunna byggas upp kring givare, och insamlingsorganisationer, genom statistik från Skatteverket nu går förlorad. Dock bör det finnas delar som kan nyttjas i kommunikationen här med Fatf.
Tyvärr är slopandet av avdragsrätten för gåvor inte det enda fallet där civilsamhällets egen finansiering har drabbats av regeringens politik. Exempel på detta har under fjolåret synliggjorts i frågan om moms på ideella organisationers second handförsäljning som drog ut på tiden (se Civos remissvar angående en förändring av inkomstskattelagen (1999:1229), omregleringen av spelmarknaden samt förändringen av det statliga stödet till civilsamhället genom översynen av fyra bidragsförordningar och stödet till Exit (Ds 2015:38).
Utöver alla de skäl som tidigare lyfts till regeringen och departementet kring bevarandet och utvecklingen av avdragsrätten, kan således även denna fråga om penningtvättsdirektivet vara skäl för staten att nyttja reformen till att samla information kring allmänhetens gåvor, för att bättre klara redovisningen och uppföljningen av Fatf rekommendationer.
Civilsamhällets finansiering
Delbetänkandet beskriver också relationen till exempelvis lotterilagen (1994:1000), samt hur lotterier sedan en lång tid tillbaka varit en viktig finansieringskälla för föreningslivet. I den pågående omregleringen av spelmarknaden har Civos redan inkommit med två remissvar på Ds 2015:46 (Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen) samt SOU 2015:34 (Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen). Vi har i dessa remissvar redan betonat vikten och betydelsen av att den i Sverige registrerade lotteriverksamheten vars överskott delas ut till föreningslivet kan bibehålla och öka sin marknadsandel.
Genom att därtill relatera den förändring som sker på spelmarknaden, med ökande marknadsandelar hos i utlandet registrerade spelbolag, i huvudsak online-casinon, ökar risken ytterligare att denna verksamhet kan nyttjas för penningtvätt eller att flytta pengar mellan individer och länder. Det finns därför ett dubbelt intresse i att genom lagstiftningen drastiskt begränsa möjligheterna för dessa att verka inom Sverige.
Genom att styra lagstiftningen inom spelmarknaden på sådant sätt att det gynnar föreningslivets egna lotteriverksamhet, eller närliggande sådan i regi av exempelvis Svenska Folkspel eller Postkodlotteriet, minskar riskerna att ideella aktörer eller kommersiella bolag utnyttjas. Dessa har idag tydliga och etablerade modeller för kontroll av förmånstagare eller medlemmar/delägare, vilket vidare också skapar en trovärdighet hos allmänheten och spelarna.
Det är också klokt att som utredningen anför (22.5.7) undanta ideella föreningar från kravet på registrering, men här behövs ny kunskap hos Finansdepartementet. Idag krävs det ofta av även små eller nystartade ideella föreningar att de har ett bankkonto, för att kunna fullgöra krav från det offentliga (kommun, landsting eller myndigheter/nationell organisation med förvaltningsuppdrag) att de har ett bankkonto, exempelvis för utbetalning av olika former av aktivitets- eller verksamhetsstöd. Förekomsten av ett bankkonto bör därför för ideella föreningar inte vara en bedömningsgrund i avseendet om de utgör en “företagsenhet” som ska omfattas av kraven. Det är därför, enligt vårt svar, bättre att helt undanta samtliga ideella föreningar, stiftelser eller andra jämförbara associationsformer från kravet, för att istället utforma andra verktyg i dialog med det civila samhällets organisationer.
Detsamma gäller analysen i utredningen att en organisation “väljer” att bedriva näringsverksamhet eller att vara upptagen hos Bolagsverket. Vi har i dialog inom såväl Partsgemensamt forum (PGF) som i tidigare remisser problematiserat det faktum att det offentliga tagit sig tolkningsföreträde i flera fall och likställt ideella föreningars verksamhet med kommersiell näringsverksamhet. Det är med andra ord inte längre enbart ett eget medvetet val, utan en följd av att de långsiktiga förutsättningarna försämrats och att lagstiftningen inte tar hänsyn till civilsamhällets särart. Vidare gäller även att den generella urholkningen av det statliga stödet till föreningslivet medför att ideella organisationer breddar sin intäktsmodell, och därför startar annan verksamhet. Så är fallet för flera ungdomsorganisationer sedan det statliga stödet minskat med i genomsnitt 20 procent per organisation under den senaste tioårsperioden, men även för organisationer för kvinnors organisering, hbtq-organisationer eller etniska organisationer. Att politiken för det civila samhället (Prop 2009/10:55) inte får genomslag inom samtliga departement och politikområden medför denna typ av konsekvenser.
Civilsamhällets kännedom om FATF
För att möjliggöra för det civila samhällets organisationer att verka på så sätt att riskerna för penningtvätt eller finansiering av terrorism minskar, är den kanske mest effektiva väg framåt också att öka sektorns kunskap om frågorna. Exempel på detta som redan redan har gjorts är inom ramen för Partsgemensamt forum (PGF) där Kulturdepartementet under 2015 informerat om Fatf – Financial Action Task Force.
I minnesanteckningarna är också denna dialog dokumenterad, samt frågan om den särskilda granskning som ska göras av Sverige i juli 2016 i fråga om hur väl man uppnår de 40 rekommendationer från Fatf, varav en handlar om risken att NPO:s utnyttjas för penningtvätt, finansiering av terrorism eller finansiering av spridning av massförstörelsevapen.
Anteckningarna från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor uttrycker särskilt att “Sverige följer en nordisk modell som saknar registrering och tillsyn och där regeringen står på samma sida som organisationerna – det blir en utmaning attförklarar för FATF. ”
Det civila samhällets organisationer har således sedan tidigare fått informationen, vilket är ställning vi delar, att det inte ska påföras krav som registrering eller tillsyn. Utredningens förslag står därför i kontrast mot detta löfte.
Civos samlade bedömning
I kritiken Sverige fick i den senaste Fatf-utvärderingen kopplas flera av bristerna till en okunskap om det civila samhällets insamlingsverksamheter. Civos menar att det bland flera myndigheter inte är avgränsat till insamlingsverksamheten, utan att det idag finns en generell okunskap avseende det civila samhällets organisationer, föreningslivets organisering, syften, särart och finansiering. Exempelvis vet vi mer angående antalet ideella föreningar i Sverige. I tabell 24.20 (24.4.1) anges att det finns 150 000-200 000 ideella föreningar i Sverige. När SCB presenterade ny statistik (Det civila samhället 2013) är en mer rättvisande siffra drygt 230 000 föreningar, vilka omsätter motsvarande 3,3 procent av Sveriges BNP. Det är med andra ord en sektor som till sin omfattning står för en större andel av BNP än turismen, om vilken det saknas sådan grundläggande kunskap. Om Finanspolisen och andra myndigheter hade en bättre förståelse och kunskap, skulle bristerna i Fatf-utvärderingen sannolikt kunna hanteras genom att förklaringarna till Fatf blev bättre. Då skulle det också lättare gå att påvisa att det finns en god kontroll såväl som skäl att föreningslivet inte följer samma ramar för registrering som andra typer av verksamhet.
Vi tror därför istället på att förstärka föreningslivets egna kvalitetskod, som idag används i första hand av organisationer med 90-konto anslutna till FRII, och att genom det öka kunskapen inom såväl sektorn som hos allmänheten. Staten skulle här kunna tillföra resurser så att det civila samhället ges reella förutsättningar att utveckla och sprida koden till ytterligare fler insamlingsorganisationer eller ideella föreningar med insamlingsverksamhet. I denna kvalitetskod finns redan krav om transparens, som väl skulle ersätta ytterligare en parallell och av staten reglerad form för registrering i centrala register.
För Sveriges kristna råd
Handläggare Björn Cedersjö, 08-453 68 23, bjorn.cedersjo@skr.org
