Alvik den 2015-11-05
Till
Utrikesdepartementet
103 33 Stockholm
(via e-post till johan.matz@gov.se och ud-nis@gov.se)
Yttrande över betänkandet
Skärpt exportkontroll av krigsmaterial (SOU 2015:72)
Enligt kristen tro vill Gud människors och hela världens liv och väl. Vårt uppdrag som kyrkor är därför att stå på de utsattas sida och att värna skapelsen. De teologiska och etiska argumenten för kyrkornas restriktiva hållning till vapenhandel är sprungna ur en djup vördnad inför skapelsen och en grundläggande respekt för varje människas unika och oinskränkta värde. Kyrkornas uppgift är att – tillsammans med andra goda krafter skydda det skapade, att värna om det mänskliga livet och stödja det som ger människor ett värdigt liv.
Krig och väpnat våld utgör hot mot skapelsen och inskränker förutsättningarna för ett värdigt mänskligt liv. Därför har kyrkorna, i Sverige såväl som globalt, i olika sammanhang uttalat sig mot vapenspridning och för stränga restriktioner när det gäller handel med vapen. Det finns en enighet bland kyrkorna om att handel med vapen skall vara reglerat av ett mycket strikt regelverk.
Värdigt mänskligt liv är ett mål för Sveriges politik för Global Utveckling (PGU). Denna politik syftar till att bidra till rättvis och hållbar utveckling och slår fast att ett rättighetsperspektiv och fattiga människors perspektiv alltid ska genomsyra politiken och att denna politik ska vara samstämmig och omfatta alla politikområden. Riksdagens utrikesutskott har i ett betänkande om hur politiken för global utveckling ska genomföras slagit fast att svensk krigsmaterielexport inte ska motverka en rättvis och hållbar global utveckling.
En följd av det är enligt vår uppfattning att frågor om vapenexport bör bedömas med hänsyn till osäkerheten om hur vapen kan komma att användas, fattiga länders behov av att prioritera sina resurser för utveckling, vapenhandelns roll i utveckling av konflikter och kriget och dess miljöeffekter.
“Att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling utgör en central del av Sveriges utrikespolitik och detta bör enligt kommittén tydligare komma till uttryck i riktlinjerna än som är fallet i dag” (del 1 s375). Sveriges kristna råd välkomnar kommitténs ansats och ser flera förslag i rätt riktning. Utredningen har på flera sätt gjort ett gediget arbete som vi tar emot med uppskattning. Vi ser att det finns en tydlig ambition att ta in relevanta aspekter när frågorna diskuteras.
Ändå anser vi att utredningen på ett antal punkter för resonemang och drar slutsatser som vi inte anser vara önskvärda. Det som föreslås är enligt vår uppfattning otillräckligt för att säkerställa att regelverk och praxis rörande svensk krigsmaterielexport är i linje med Sveriges skyldigheter rörande mänskliga rättigheter samt underordnas Sveriges politik för global utveckling (PGU) och utrikespolitiska ambitioner om att främja demokratisk och hållbar utveckling.
En första synpunkt är att kommittén inte säkerställt att rätt terminologi används och att analyserna är i linje med vedertagna uttolkningar av det människorättsliga ramverket. Exempelvis står det i avsnitt 19.3.3 att “regeringen är redan enligt gällande ordning i någon mån bunden av aspekten mänskliga rättigheter då den utformar sin politik”. Sveriges kristna råd påpekar att det inte finns någon grund för påståendet att Sverige är bunden av människorättsliga aspekter “i någon mån” i och med att internationell rätt består av konventioner med juridisk giltighet vilket medför konkreta och definitiva förpliktelser. Den i vissa avseenden bristfälliga människorättsliga analysen kan ha bidragit till att det demokratikriterium som kommittén föreslår inte kommer att medföra en tillräcklig skärpning av exportreglerna. Sveriges kristna råd menar att det behövs ett absolut förbud – utan undantag – mot export till icke-demokratier.
Vad gäller enskildheter i utredningen ansluter Sveriges kristna råd i stort i de synpunkter som framförts av vår medlemskyrka Svenska kyrkan.
Avsnitt 14
Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna
Sveriges kristna råd välkomnar införandet av ett demokratikriterium i tillståndsprövningen och stöder förslaget att kriteriet ska ha en stark betoning på vikten av det demokratiska utrymmet och det människorättsliga skyddet för civilsamhällesorganisationer och människorättsförsvarare.
Sveriges kristna råd välkomnar att kommittén slår fast att prövningen av en stats demokratiska status ska ligga i linje med Sveriges antagna utrikespolitik. Sveriges kristna råd förespråkar vidare en försiktighetsprincip som sätter människors rätt till skydd och mänsklig säkerhet i fokus. Det innebär att om det finns en risk för att svensk krigsmaterielexport bidrar till kränkningar av de mänskliga rättigheterna så ska denna risk, snarare än att ett sådant samband har påvisats, utgöra tillräcklig grund för att tillstånd ska avslås. Som vägledning här kan anges att inom folkrätten innebär principen att de stridande ska vidta alla rimliga åtgärder för att begränsa skadorna på civila personer och civil egendom.
Vidare behövs ett tydligt regelverk för att underlätta beslutsprocessen vid tillståndsprövning. Uttrycken “utgöra ett centralt villkor” och “utgör det hinder för beviljande av tillstånd” är inte tillräckligt precisa för att på ett effektivt sätt kunna styra och skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Utifrån försiktighetsprincipen, och utifrån behovet av att skapa en tydlig styrning av tillståndsprocessen, anser Sveriges kristna råd därför att ett absolut förbud mot krigsmaterielexport till icke-demokratier bör införas.
Avsnitt 16.53
Internationella åtaganden – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen Sveriges kristna råd välkomnar att kommittén lyfter fram det faktum att statsparterna i FNs vapenhandelsfördrag åtagit sig att beakta risken för att exporterade materiel används för att begå eller underlätta “handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn”. Sveriges kristna råd stöder kommitténs förslag om att detta åtagande bör framgå explicit i de nya riktlinjerna för svensk krigsmaterielexportkontroll.
Avsnitt 16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta tillståndsprövningen
Avsnittet om mänskliga rättigheter
Sveriges kristna råd välkomnar kommitténs förslag om att skärpa tillämpningen av det villkorliga hindret rörande mänskliga rättigheter genom att uttrycket “allvarliga” föreslås ersätta “grova”. Dock bör detta följas av “eller omfattande kränkningar…” i stället för endast “och…” för att få önskat resultat. Meningen skulle då lyda: “Ifall det förekommer allvarliga eller omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter…”.
Sveriges kristna råd välkomnar kommitténs hänvisning till principerna om de mänskliga rättigheternas universalitet och odelbarhet. Av det följer att vissa handlingar kan betraktas som allvarliga kränkningar mot såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Förslagets skrivning och ordningsföljd gör emellertid att detta är otydligt formulerat vilket riskerar att leda till feltolkningar. En tydligare skrivning är viktig också därför att medborgerliga och politiska rättigheters betydelse för förståelsen av ett demokratikriterium är mycket mer utförligt beskriven än övriga rättigheters. Risken är påtaglig för att det korta omnämnandet av de mänskliga rättigheternas universalitet och odelbarhet kan överskuggas och därmed misstolkas.
Sveriges kristna råd anser att förslagets inledande formulering: “respekt för mänskliga rättigheter…” är en för snäv och begränsad beskrivning av en mottagande stats människorättsliga skyldigheter. Enligt internationell rätt är staters skyldigheter att respektera, skydda och tillgodose de mänskliga rättigheterna. Sveriges kristna råd anser att samtliga tre ansvarsdimensioner bör inkluderas uttryckligen i bedömningen, inte bara skyldigheten att respektera.
Avsnittet om Politik för Global Utveckling
Sveriges kristna råd anser att Politik för Global Utveckling (PGU), som beslutats av en enig riksdag, ska vara styrande och fungera som utgångspunkt för regleringen av Sveriges krigsmaterielexport. Sverige har med PGU åtagit sig att låta “de fattigas perspektiv och rättighetsperspektivet genomsyra all svensk politik”. Vidare slår EU:s gemensamma ståndpunkt rörande krigsmaterielexport (del av svensk lag) fast att hållbar utveckling måste beaktas vid tillståndsgivning.
Sveriges kristna råd välkomnar kompletteringsförslaget om Politik för Global Utveckling och att samstämmighet i enlighet med PGU särskilt ska beaktas vid tillståndsprövningen.
Sveriges kristna råd ser extra positivt på att det särskilda beaktandet betonas särskilt. Detta bör dock följas upp så att PGUs övergripande och styrande funktion tydligt framgår i riktlinjerna för helhetsbedömningarnas förfaringssätt.
Det föreligger en diskrepans mellan å ena sidan utrikes- och utvecklingspolitikens mål och å andra sidan krigsmaterielexporten och dess mål. Exporten till stater som saknar grundläggande demokratiska institutioner eller som kränker mänskliga rättigheter har ökat över tid (t ex Saudiarabien och Thailand). Export har skett till länder där det pågår interna väpnade konflikter (t ex Indien och Thailand), och export sker till allt fler stater som räknas som utvecklingsländer och där det bor många fattiga människor.
För att möjliggöra ett samstämmigt svenskt agerande i enlighet med PGU och EUS gemensamma ståndpunkt om exportkontroll av försvarsmateriel krävs vidgade och förbättrade analysinstrument för tillståndsprövningen – analyser av mottagarlandet och dess regionala kontext i enlighet med utvecklingseffektivitetens principer och utifrån konflikt-, genus-, barnkonsekvens- och rättighetsperspektiv, samt eventuell negativ inverkan på en hållbar utveckling i mottagarlandet. Sveriges kristna råd anser att Sidas och Folke Bernadotteakademins kompetens inom dessa perspektiv bör användas systematiskt i hela tillståndsprövningsprocessen.
Avsnitt 17
Kommitténsförslag till ökad öppenhet och transparens
Sveriges kristna råd anser att kommitténs förslag för att öka öppenhet och transparens är otillräckligt och föreslår att Exportkontrollrådets (EKR) funktion som parlamentarisk kontroll stärks. Såväl EKRs som övriga processer inom tillståndsprövningen bör bli mer transparenta gentemot både Sveriges riksdag och allmänheten, bland annat genom att alternativa kommunikationssätt när det föreligger sekretess i olika grad utvecklas. Detta skulle kunna få som resultat att exempelvis riksdagens ledamöter och olika civilsamhällesrepresentanter ges möjlighet till olika grader av insyn och konsultation på ett differentierat sätt och beroende på respektive tillståndsprövnings specifika skäl till sekretess. Transparenta processer är av stor betydelse både i samband med de avgörande helhetsbedömningarna och i samband med preliminära besked. Det borde vara möjligt att i efterhand ta del av de analyser som gjorts inom EKR och de ställningstaganden som olika partiers företrädare formulerat.
Avsnitt 17.41
Regeringsskrivelsen avseende strategisk exportkontroll
Sveriges kristna råd välkomnar förslaget att inkludera information om slutanvändare. Sveriges kristna råd ser dock behovet av ytterligare åtgärder för att öka möjligheterna till ansvarsutkrävande av stater samt för att minimera risken att vapen hamnar i orätta händer i strid med avtal och mänskliga rättigheter. En sådan risk är att slutanvändare kan vara icke-statliga aktörer som har en faktisk relation till statsaktörer. Sveriges kristna råd föreslår därför att uppföljning och rapportering av svensk krigsmaterielexport även ska inkludera ett explicit fokus på ytterligare en grupp: “eller andra enheter med de facto relation till staten”
Avsnitt 18
Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
I avsnittet om möjliga effekter av skärpt exportkontroll borde en överblick av olika typer av effekter ha redovisats. En sådan överblick saknas emellertid. I stället ligger fokus huvudsakligen på exportföretags minskade intäkter och konkurrenskraft, trots att kommittén vid den offentliga presentationen av utredningen meddelade att näringspolitiska skäl ej ska beaktas i tillståndsprövningsprocessen. Kommittén hänvisar till att möjliga positiva effekter tas upp löpande i betänkandet och att uppdraget haft sina begränsningar, men direktivet inkluderar en redovisning i relation till PGU, vilket motiverar en sådan bredare redovisning av möjliga effekter som nu saknas i avsnittet.
Sveriges kristna råd anser att en mer komplett överblick över förslagets konsekvenser bör inkludera analyser av möjlig inverkan på internationella aktörer och kontexter med konkret anknytning till mänskliga rättigheter, fred, mänsklig säkerhet, barn, PGU, hållbar utveckling och de nyligen internationellt antagna globala hållbarhetsmålen. Även om de globala hållbarhetsmålen som antogs i FNs generalförsamling tidigare i höst inte var formulerade eller antagna när direktivet formulerades och kommittén genomförde sitt arbete, så är de antagna idag. Sverige har gjort starka åtaganden om att arbeta för att målen uppfylls, i Sverige såväl som globalt. Sveriges kristna råd föreslår därför att det görs en analys av kommitténs förslag i relation till relevanta mål och delmål i Agenda 2030 i den fortsatta behandlingen av ärendet på regeringskansliet och i riksdagen.
De globala hållbarhetsmålen innefattar också mål och delmål om jämställdhet, vilket, förutom regeringens ambition om en feministisk utrikespolitik hade motiverat särskild uppmärksamhet åt hur regleringen av krigsmaterielexporten får konsekvenser för kvinnor och jämställdhet. Sveriges kristna råd saknar i utredningen som helhet kongruens mellan kommitténs slutbetänkande och regeringens fastslagna feministiska utrikespolitik. För Sveriges kristna råd är det viktigt att pröva alla beslut mot vilka konsekvenser de får för barn, och vi efterlyser även i detta sammanhang en sådan analys som del av den övergripande konsekvensanalysen.
Avslutningsvis
Den globala vapenhandeln rymmer omfattande korruptionsproblem. Enligt fredsforskningsinstitutet Sipri finns 40 procent av all korruption inom vapenhandeln, och detta faktum refererar kommittén till i slutbetänkandet (del 1, s214). Korruption i statliga affärer är en stor riskfaktor i processer för utveckling och demokratisering, och motverkar Sveriges strävanden i denna riktning. Kommittén lägger inte fram något tillräckligt starkt förslag för hur korruption ska förebyggas, och detta är en brist som måste åtgärdas i ett framtida förslag för nytt regelverk. Vi föreslår att frågan om huruvida det finns risker för korruption ska vara en del av riskbedömningen när tillstånd för krigsmaterielexport bedöms. Vi anser också att om domstol eller myndighet i efterhand konstaterar korruption måste detta leda till konkreta och kännbara effekter och kraftigt försvåra möjligheter till framtida tillstånd.
För Sveriges kristna råd
Karin Wiborn, generalsekreterare
Handläggare: Björn Cedersjö, tel 08 -453 68 23 bjorn.cedersjo@skr.org
