Alvik 2017-03-06
Till
Migrationsverket
60170 Norrköping
(kvalitetsavdelningen@migrationsverket.se)
Yttrande över
Processbeskrivning Spår 6 — Förlängningsansökningar
Sveriges kristna råd (SKR) instämmer i de yttranden som avgivits av vår medlemskyrka Svenska kyrkan samt av Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar. Båda yttrandena återges nedan.
Detta yttrande är förberett i Sveriges kristna råd arbetsgrupp för migration och handläggare: Björn Cedersjö, tel 08 -453 68 23 bjorn.cedersjo@skr.org
Yttrande från Svenska kyrkan
En viktig del av Svenska kyrkans diakonala arbete är mötet med människor i utsatta situationer. Här finns också asylsökande och nyanlända. Församlingarnas möten med dessa människor ger vid handen att kunskapen om asylprocessens olika steg och om de egna rättigheterna inte sällan är begränsade. Det är mot denna bakgrund vi lämnar vårt yttrande över Migrationsverkets remiss Processbeskrivning Spår 6 — Förlängningsansökningar.
Migrationsverkets dokument Skyddsprocess beskriver hur ett asylärende ska hanteras från ansökan till verkställighet av beslut genom bosättning eller återvändande. Skyddsprocessen innebär att varje asylärende ska fördelas till ett av sju spår utifrån ärendets beskaffenhet. Processbeskrivning Spår 6 – Förlängningsansökningar beskriver hur ärenden i spår 6 ska hanteras. I detta spår avser man att handlägga ärenden som rör förlängning av uppehållstillstånd.
Dokumentet Processbeskrivning Spår 6 — Förlängningsansökningar är relativt tekniskt till sin natur. Vi väljer dock att fokusera på tre övergripande och mer principiella aspekter av processen.
Utmaningar med kravet på bred kompetens i hela skyddsprocessen
Svenska kyrkan har tidigare kommenterat Migrationsverkets Remiss av förslag till Skyddsprocess. I det remissvaret lyfte vi den utmaning som Migrationsverket står inför när det gäller att möta kravet på bred kompetens i hela skyddsprocessen. Detta är särskilt viktig på ansökningsenheterna som har ansvar för att fördela ett ärende till ett av de sju spåren.
Spårindelning bygger på man inom varje spår är specialiserad på vissa ärenden. Vi kan dock konstatera att man inom spår 6 kommer att hantera en stor variation av ärendetyper. Det finns fördelar med att hantera olika slags förlängningsansökningar inom ett och samma spår, men också utmaningar. Vi ser att en tydligare uppdelning av ärendena inom spåret (så som man gjort i spår 4) kan vara ett sätt att hålla fast vid spårindelningens grundprincip och att därmed ytterligare effektivisera och rättssäkra hanteringen.
Behovet av information om att ansöka om förlängning i tid
Svenska kyrkan konstaterar att det är viktigt att de som ska ansöka om förlängning av uppehållstillstånd är införstådda med att detta måste ske innan det tidigare tillståndet löpt ut. Denna fråga behandlas inte explicit i Processbeskrivning Spår 6 — Förlängningsansökningar, men vi vill ändå beröra den eftersom det är i spår 6 som dessa personers ärenden kommer behandlas.
I promemorian Ett sammanhållet mottagande för tidsbegränsade uppehållstillstånd föreslår regeringen att de som beviljats uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen (2016:752) och ansöker om förlängning inte återigen ska skrivas in i Migrationsverkets mottagningssystem. Det innebär att dessa personer inte behöver återgå till de begränsade rättigheter som det innebär att vara asylsökande.
Förutsättningen är dock att ansökan om förlängning inkommit till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet löpt ut. Aven om det lagförslag som presenteras i promemorian inte skulle realiseras, är frågan fortsatt angelägen. Om personen inte ansöker om förlängning i tid, riskerar hen att komma att befinna sig i Sverige utan giltigt tillstånd. Utifrån detta vill vi förorda att en ordning eller rutin där Migrationsverket, i god tid innan individens tillstånd löper ut, informerar om vikten av att ansöka om förlängt tillstånd.
Säkerställa beviljandet av rätt skyddsstatusförklaring
Den tillfälliga lagen (2016:752) innebär att verkets skyddsstatusbedömningar har större betydelse än tidigare. Den beviljade skyddsstatusen påverkar längden på tillståndet och möjligheten till familjeåterförening. I Migrationsverkets Nationell kvalitetsuppföljning med regionaltfokus — Analysrapport 2016 belyser verket brister i sina egna utredningar och beslut vad gäller skyddsstatusbedömningar. Utifrån de brister som kvalitetsgranskningen uppmärksammar, vill Svenska kyrkan poängtera vikten av att den sökande vid förlängningsansökan beviljas rätt skyddsstatusförklaring. I detta sammanhang vill vi också uppmärksamma den utsatthet som den sökande ofta befinner sig i. I de fall personen anses ha fortsatt rätt till uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl förordnas inte ett biträde. Det blir då upp till individen själv att framföra sina yrkanden, till exempel framhålla skyddsskäl som kan ligga till grund för en ny bedömning. Detta ställer höga krav på kunskap och förståelse om bedömningsgrunderna för olika skyddsstatusförldaringar, vilket individen inte alltid besitter. Det är alltså angeläget att Migrationsverket tar ansvar för att en ny skyddsstatusbedömning görs i de fall det finns grund för det. För att säkerställa att så sker, kan behövas tydliga riktlinjer för prövning av dessa ärenden.
Yttrande från Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar har givits möjlighet att lämna synpunkter över Migrationsverkets förslag till “Processbeskrivning — Spår 6 Förlängningsansökningar” och har följande kommentarer att lämna.
Sammanfattning
Vi delar uppfattningen att handläggning av förlängningsansökningar skall handläggas i ett separat “spår” i skyddsprocessen.
Vi kan dock ej se att den föreslagna ordningen har stöd i någon egentlig rättslig analys. Förslaget är otydligt i fråga om spår 6 skall omfatta alla förlängningsansökningar eller enbart sådana där den berörde beviljats ett tillstånd med stöd av Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
Ett antal av de argument som i förslaget framförs till stöd för den föreslagna ordningen är cirkelresonemang.
Med grund i ovan anförda är det svårt för Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar att bedöma förslaget.
Behovet av analys
Som anges i det förslag över vilket dessa synpunkter framförs så är Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige en speciallagstiftning som har företräde framför utlänningslagen (SFS 2005:716).
I den tillfälliga lagen anges när en person som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som beviljats med grund i den lagen, kan få ytterligare ett tidsbegränsat eller ett permanent uppehållstillstånd.
En redogörelse lämnas i förarbetet till den tillfälliga lagen för under vilka förutsättningar ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas.
Likaså anges precist, med utförlig motivation, när ett permanent uppehållstillstånd skall kunna beviljas efter att ett tidsbegränsat löpt till ända.
Med ovan anförda i beaktande och med beaktande av Migrationsöverdomstolens dom i MIG 2016:18 (och vad som anges i LIFOS-dokument 38092) är Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar av uppfattningen att en djuplodande rättslig analys borde ha föregått förslaget om “Processbeskrivning — Spår 6 Förlängningsansökningar”. Detta för att klargöra vilka omständigheter som kan bli föremål för prövning och ett nytt tillstånd.
En rättslig analys torde därtill ha tydliggjort om det föreslagna spår 6 endast kan omfatta förlängningsansökningar för personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med grund i Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
Mot bakgrund av ovan anförda är det svårt att bedöma om det remitterade förslaget är bästa sättet att hantera förlängningsansökningar för personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med grund i Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
I förslaget borde det har förts en diskussion om eventuella alternativ till den föreslagna ordningen.
Exempelvis skulle det varit klädsamt om för och nackdelar med att indela spår 6 i olika underspår (exvis. 6a och 6b osv) hade redovisats. Detta främst i syfte att vara konsekvent i ambitionen att genom spårindelning och specialisering öka förutsättningarna för en effektiv och rättssäker process (vi hänvisar i denna fråga till det förslag om “Migrationsverkets skyddsprocess” som vi tidigare lämnat synpunkter över).
Exempelvis skulle 6a kunna hantera ärenden där personer som erhållit ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, ansökt om permanenta tillstånd med grund i försörjning (eller anknytning – om en rättslig analys visar att detta skulle kunna vara möjligt). Spår 61) skulle kunna hantera ärenden där, en person fått ett tidsbegränsat tillstånd med grund i den tillfälliga lagen, ett tidigare åberopade skyddsskäl kvarstår och/eller det finns yrkande om högre statusförklaring.
Med en rättslig analys och faktiskt statistik som grund skulle de olika delspåren kunna dimensioneras ganska exakt såväl avseende antal personal som avseende deras kompetens. En djuplodad rättslig analys och en statistikgenomgång skulle helt enkelt leda till ett bättre underlag för att avgöra om den i förslaget presenterade ordningen är den bästa eller om modellen med olika underspår (eller eventuellt annat alternativ) skulle vara att föredra. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar vill betona vikten av att varje enskilt asylärende utreds efter sin beskaffenhet. Vi vill därför påtala risken för att den omvända prövningsordningen kan leda till att Migrationsverkets personal i enlighet med invanda tankesätt stannar vid konstaterat skyddsbehov och därför inte i tillräcklig utsträckning
utreder andra grunder som skulle kunna grunda rätt till permanent uppehållstillståndet. Ett sådant förbiseende skulle kunna få betydande negativa konsekvenser för den enskilde.
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser därför att informationsspridning och kompetensfrämjande insatser för Migrationsverkets personal är motiverade. En omvänd prövningsordning vid en förlängningsansökan, för dem som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av den tillfälliga lagen, talar mot att hantera alla typer av förlängningsansökningar i samma process.
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar kan, efter att ha tagit del av den till processbeskrivningen bifogade processöversikten, konstatera att schemat förutsätter kompetent screening redan efter att förlängningsansökan har ingivits till Migrationsverket. Detta eftersom det redan efter en första screening är möjligt att gå till beslut i tillståndsärendet. I princip delar vi bedömningen att det ur ett sökandeperspektiv är positivt att få ett snabbt beslut i ärendet, men det kan föreligga en risk för att omständigheter gällande exempelvis försörjning och anknytning inte blir tillräckligt utredda och att den sökande därmed går miste om möjligheten till permanent uppehållstillstånd.
Sammanfattningsvis är Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar av uppfattningen att “Processbeskrivning — Spår 6 Förlängningsansökningar” står på osäker grund och har därför svårt att bedöma om den föreslagna ordningen är den bäst lämpade.
De sökandes behov av omfattande och detaljerad information.
Oberoende av vilken modell som väljs för hantering av förlängningsansökningar är Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar av uppfattningen att den sökande i samband med förlängningsansökan, och innan hen formulerar sina yrkanden, måste ges omfattande och detaljerad information om vad som kan bli föremål för prövning och vilket resultat som olika yrkanden kan ge upphov till. För att tillgodose informationsbehovet är det därför mycket positivt att det uppställs ett krav på personlig inställelse för ansökan om förlängning.
Förordnande av offentligt biträde
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar ser fördelar med att den sökande redan tidigt har ett offentligt biträde till stöd i processen. Som vid ett antal tidigare tillfällen påtalats innebär dock modellen med en initial screening ett problem i det att omfattningen av utredningen kan komma i konflikt med frågan om när ett offentligt biträde skall förordnas. Vi kan inte ge någon vägledning i fråga om avvägningen utan vill endast markera problemet samt hänvisa till JO-beslut 5434-2008.
Avseende frågan om vilken enhet som skall förordna ett offentligt biträde så vill vi påtala en risk med att fördelningsenheten förordnar och prövningsenheten sätter ut tid för utredning. Vi tror att ordningen kommer leda till att prövningsenheten i hög utsträckning kommer tvingas entlediga det offentliga biträde som förordnats av fördelningsenheten då denne åtagit sig uppdrag vid tidpunkten för när utredning skall ske.
