Till
Justitiedepartementet
Enheten för migrationsrätt
103 33 Stockholm
Alvik den 18 mars 2019
Yttrande över lagrådsremissen
Förlängning av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige
Diarienummer Ju2019/00509/L7
Sammanhang
Sveriges kristna råd vill härmed inlämna ett spontant yttrande på lagrådsremissen Förlängning av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige trots att vi inte tillhör remissinstanserna denna gång. Innan vi ger konkreta synpunkter på förslagen vill vi påminna om följande sammanhang för kyrkornas engagemang:
Migration är inget nytt fenomen. Bibeln ger oss en rik beskrivning av situationer då enskilda individer, familjer eller folk har migrerat mellan olika länder. Vår kristna tro har tydligt också präglats av exilens och flyktingskapets erfarenheter. Jesus själv upplevde flyktingens öde som barn och växte upp i ett ockuperat land, med ett främmande språk och en främmande kultur. Jesus visar genom sina ord och handlingar ett kärlekens exempel; att älska sin nästa och att särskilt se till de fattiga, de maktlösa och de diskriminerade.
Sedan länge är därför de kristna kyrkorna i Sverige – liksom runt om i världen – engagerade i flykting- och invandringsfrågor på olika sätt. Detta kommer framförallt i uttryck genom stöd till människor som söker sig till kyrkor – det kan handla om behov av samtal, juridisk rådgivning, ekonomiskt stöd eller en fristad från förföljelse – och uppsökande verksamhet till exempel vid Migrationsverkets förvar och asylboenden. Migrationsfrågor är i högsta grad frågor som inte känner några nationella gränser. Kristna kyrkor i Sverige arbetar genom sitt internationella biståndsarbete för en värld där människor inte behöver fly sina hem och finns också på plats för humanitära insatser vid flyktingläger och bland utsatta migrantarbetare.
Sveriges kristna råd har understrukit den svåra situation som den begränsade rätten till familjeåterförening enligt den tillfälliga asyllagen innebär. Kyrkorna ser dagligen konsekvenserna av detta i sina församlingar. Sverige är idag ett av de europeiska länder som har den mest restriktiva lagstiftningen för familjeåterförening och kommer samtidigt göra FN:s barnkonvention till lag. Vi ser föräldrar som desperat söker vägar för att kunna återförenas med sina barn men där lag eller byråkrati reser hinder. SKR verkar därför för att rätten till familjeåterförening för samtliga skyddsbehövande ska återinföras och att en återgång ska ske till den ordinarie utlänningslagens bestämmelser.[1] Nyligen genomfördes på Sveriges kristna råds initiativ även en ljusmanifestation för den särskilda grupp av flyktingar i asylprocessen som konverterat till kristen tro och en debattartikel infördes i Dagens Nyheter.[2]
Vårt uppdrag är inte slutfört. Vi vill på olika sätt fortsätta att arbeta för ett välkomnande och inkluderande samhälle. Och vi vill fortsätta att på ett kritiskt och konstruktivt sätt granska lagstiftning, politisk och juridisk praxis och myndigheternas arbete inom migrationspolitikens område.
Vår kristna tro på detta område kan sammanfattas i följande huvudpunkter:
1. Alla människor är skapade till Guds avbild och har rätt till ett liv i värdighet.
2. Grundläggande rättigheter måste gälla för alla människor.
3. Barns situation och behov måste särskilt uppmärksammas.
4. Familjer har rätt att leva tillsammans.
5. Alla har ansvar för en god samhällsutveckling.
6. Vårt mål är fred, rättvisa och ett hållbart samhälle – ”nya himlar och en ny jord där rättfärdighet bor”.
Dessa övertygelser vägleder kyrkorna till ställningstaganden i konkreta frågor. Ett antal exempel på sådana konkretiseringar finns i skriften Detta vill vi! Kyrkorna och migrationsfrågorna (ett dokument antaget av Sveriges kristna råds styrelse 2016).
Bedömning av förslagen i utkastet till lagrådsremiss
Vår medlemskyrka Svenska kyrkan har i sitt remissvar noggrant gått igenom och diskuterat detta, och i detta kyrkornas gemensamma remissvar återger vi och instämmer i de resonemang som förs där enligt följande (för att betona att vi gemensamt i Sveriges kristna råd står bakom resonemangen har vi bytt Svenska kyrkan mot Sveriges kristna råd):
SAMMANFATTNING AV SVERIGES KRISTNA RÅDS SYNPUNKTER PÅ FÖRFATTNINGSÄNDRINGARNA
- Sveriges kristna råd avstyrker förslaget att förlänga lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
- Sveriges kristna råd välkomnar de lättnader som föreslås rörande familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande. SKR understryker dock att hinder för återförening, bland annat till följd av högt ställda försörjningskrav, alltjämt kvarstår för många individer.
- Sveriges kristna råd avstyrker förslaget om att uppehållstillstånd i regel även fortsatt ska vara tidsbegränsade. Detta görs med hänvisning till de negativa konsekvenser, för enskilda individer och för samhället, som tillfälliga tillstånd medför.
- Om permanenta uppehållstillstånd inte återinförs anser Sveriges kristna råd att tillståndstiden vid första beslutstillfället bör ha en längre giltighetstid för alternativt skyddsbehövande än de 13 månader som nu föreslås. SKR anser även att tillståndstiden bör förlängas för uppehållstillstånd på grund av ömmande skäl och konventionsåtagande.
- Sveriges kristna råd avstyrker förslaget om att förlänga begränsningarna av bestämmelsen om synnerligen och särskilt ömmande omständigheter, då detta skulle slå hårt mot särskilt utsatta personer.
- Sveriges kristna råd efterfrågar en fördjupad analys av hur en förlängning av den tillfälliga lagen förhåller sig till FN:s konvention om barnets rättigheter, som ska inkorporeras i svensk lag den 1 januari 2020. Vidare saknar Sveriges kristna råd en djupare analys av de konsekvenser som specifikt kan komma att beröra kvinnor samt HBTQ-personer.
GENERELLA SYNPUNKTER PÅ DE FÖRESLAGNA FÖRFATTNINGSÄNDRINGARNA
När Lagen om tillfälliga begräsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige infördes 2016 var regeringens uttalade avsikt att minska antalet asylsökande till Sverige. Liksom regeringen konstaterar i utkastet till lagrådsremissen Förlängning av lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige har antalet asylsökande minskat. Det är dock inte klarlagt i vilken omfattning den tillfälliga lagen har varit bidragande till detta resultat. Fristående studier[3] såväl som Migrationsverkets prognos[4] visar hur andra faktorer i Europa istället har varit avgörande för antalet asylsökande som har nått Sverige. Exempel på sådana faktorer är stängningen av västra Balkanrutten och överenskommelsen mellan EU och Turkiet.
Sveriges kristna råd anser att en långsiktig, human och hållbar migrationspolitik är av största vikt för att säkerställa människors rätt till asyl. Därför välkomnas beskedet om en parlamentarisk kommitté för översyn av det svenska regelverket. SKR hade dock velat se en återgång till ordinarie utlänningslag under tiden för kommitténs arbete, istället för den föreslagna förlängningen av den tillfälliga lagen.
Sveriges kristna råd har i sitt tidigare yttrande[5] uttryckt oro över att den tillfälliga lagen skulle komma att permanentas utan föregående analys och utvärdering. SKR beklagar att regeringen inte använde sig av den utlovade kontrollstation[6] som två år efter lagens ikraftträdande skulle bedöma behovet av att låta lagen löpa även under det sista året av dess giltighetstid. Sveriges kristna råd ser det som en väsentlig brist att förslaget om förlängning av den tillfälliga lagen nu läggs fram utan att en grundlig utvärdering har gjorts av de konsekvenser som lagen har medfört för berörda individer och för samhället.
SPECIFIKA SYNPUNKTER PÅ DE FÖRESLAGNA FÖRFATTNINGSÄNDRINGARNA
Familjeåterförening och försörjningskrav
Sveriges kristna råd välkomnar de lättnader som föreslås rörande familjeåterförening för gruppen alternativt skyddsbehövande. Samtidigt vill SKR belysa de hinder för familjeåterförening som kvarstår för många individer. Ett exempel är att det för HBTQ-personer som ansöker om familjeåterförening kan vara svårt att bevisa att ett väletablerat förhållande föreligger om deras relationer inte har varit erkända i hemlandet. Andra hinder rör praktiska omständigheter, som att kunna resa till en svensk ambassad för att fullfölja en ansökan. Sveriges kristna råd är, liksom i sitt tidigare yttrande[1], fortsatt kritisk till de höga krav som ställs enligt försörjningskravet och som i praktiken omöjliggör familjeåterförening för många. Kvinnor och barn drabbas särskilt hårt av de restriktiva reglerna då de riskerar att bli kvar i otrygga situationer i hemlandet eller närområdet.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
Att Sverige inte bör avvika från den ordning för uppehållstillståndens längd som gäller i övriga EU-länder framhålls som ett skäl till att förlänga den tillfälliga lagen. En jämförelse mellan medlemsstaternas tillståndslängder har varken inkluderats i förarbetena inför den tillfälliga lagen eller i det nu framlagda förslaget om förlängning. Resonemanget om längden på tillstånden har istället utgått från EU-rättens miniminivåer. Utifrån tillgänglig information om EU-ländernas tillståndstider kan konstateras att Sverige inte i någon större utsträckning skulle avvika från andra EU-länder om tillstånden skulle vara längre än vad som stipuleras enligt den tillfälliga lagen, eftersom ett antal stater har längre tillstånd än vad EU-rätten kräver.[2]
Sveriges kristna råd vill, liksom i sitt tidigare yttrande, lyfta de negativa konsekvenser som tidsbegränsade uppehållstillstånd medför för individ och samhälle. SKR erfar att de tillfälliga tillstånden leder till otrygghet och en ökad psykisk ohälsa. Därutöver innebär de tillfälliga tillstånden svårigheter att få tillgång till sjukvård och att tillgodogöra sig den vård som erbjuds.[3] Sveriges kristna råds erfarenhet är att tillfälliga uppehållstillstånd försvårar integration och etablering. Ur ett samhällsperspektiv är det kontraproduktivt att försämra nyanländas möjligheter till en trygg och lyckad integrationsprocess.
Med anledning av att uppehållstillståndens längd kommer att vara föremål för utredning av en parlamentarisk kommitté är det i dagsläget oklart vilka krav som i framtiden kommer att ställas för permanenta uppehållstillstånd. Detta innebär att skyddsbehövande, framförallt de som inte har möjlighet att få permanent uppehållstillstånd genom arbete (äldre, sjuka och barn), försätts i en situation där de inte vet när, eller om, de i framtiden har en möjlighet att uppnå permanent uppehållstillstånd. Sveriges kristna råd anser att detta är inhumant. Vidare är detta inte i linje med den juridiska grundsatsen att en lag ska vara tydlig och förutsägbar.
De korta tillstånd som föreslås för alternativt skyddsbehövande, 13 månader och därefter två år, riskerar att medföra att beslut i anknytningsärenden fördröjs om en förlängningsansökan är under behandling. En annan risk är att de anhöriga beviljas mycket korta tillstånd eftersom deras tillståndslängd inte kan överskrida referentens. De ständiga förlängningsansökningarna av uppehållstillstånd för såväl referent som anhöriga innebär, förutom otrygghet för de berörda individerna, en hög arbetsbelastning för myndigheterna och längre handläggningstider om inte tillräckliga resurser tillförs. Därför bör, om inte permanenta uppehållstillstånd återinförs, tillståndstiden för alternativt skyddsbehövande förlängas.
Synnerligen/särskilt ömmande omständigheter
Sveriges kristna råd konstaterar att synnerligen ömmande omständigheter är en bestämmelse av undantagskaraktär, vilket innebär att kriterierna för vad som ska anses vara ömmande omständigheter är högt ställda. För att säkerställa att barnets bästa beaktas i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter infördes 2014 en ändring som medför att det för barn är tillräckligt att omständigheterna är särskilt ömmande.
Genom den tillfälliga lagen begränsades den redan restriktiva bestämmelsen om humanitära skäl markant. Uppehållstillstånd beviljas i och med den tillfälliga lagen enbart om det strider mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa/utvisa individen (11 § den tillfälliga lagen). Även om barnets bästa i enlighet med 1 kap. 10 § utlänningslagen ska beaktas så anges det inte i 11 § den tillfälliga lagen att någon mildare bedömning ska göras gällande barn. Vidare har regeringen varken i den tillfälliga lagen eller i förslaget om förlängning av denna direkt hänvisat till vilka konventionsåtaganden som avses kunna ligga till hinder för avvisning/utvisning. Lagstiftaren har därmed lämnat denna bedömning till Migrationsverket och domstolarna, vilket innebär att de tillämpande myndigheterna inte får fullgod vägledning.
Begränsningen av bestämmelsen om synnerligen/särskilt ömmande omständigheter har inneburit allvarliga konsekvenser för en liten grupp av människor som är särskilt utsatta.[4] Ett exempel är barn med allvarlig sjukdom, eftersom det saknas praxis från såväl Migrationsöverdomstolen som Europadomstolen angående denna grupp. Migrationsverket tolkar i ett rättsligt ställningstagande angående s.k. apatiska barn att det krävs samma typ av exceptionellt allvarliga hälsotillstånd hos ett barn som hos en vuxen för att det ska anses vara en kränkning av artikel 3 Europakonventionen att avvisa/utvisa hen[5]. Sveriges kristna råd vill understryka att det måste finnas ett större utrymme för hänsyn till hälsoskäl och andra personliga omständigheter för att undvika att orimliga humanitära konsekvenser drabbar redan utsatta individer, särskilt när det gäller barn.
Avslutningsvis anser Sveriges kristna råd att det vore önskvärt om utkastet innehållit en djupare analys kring vad en förlängning av den tillfälliga lagen medför för konsekvenser för jämställdheten, samt en analys gällande konsekvenser för HBTQ-personer. SKR anser även att det i utkastet saknas en värdering gällande hur förlängningen av den tillfälliga lagen, och särskilt begränsningen av bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter, är förenligt med FN:s konvention om barnets rättigheter som ska inkorporeras i svensk lagstiftning 1 januari 2020.
För Sveriges kristna råd
Karin Wiborn, generalsekreterare
Handläggare
Jakob Evertsson, tel 08 453 68 27
jakob.evertsson@skr.org
Hänvisningar
[1] https://www.aftonbladet.se/a/wEQP0M
[2] https://www.dn.se/debatt/migrationsverket-maste-respektera-konvertitens-tro/
[3] Se t.ex. EMN Sweden 2017:3, The changing influx of asylum seekers in 2014-2016: Member States’ responses – Country Report Sweden s. 34.
[4] Migrationsverket, Verksamhets- och utgiftsprognos, april 2016, Prognos 2016-04-27, Dnr 1.1.3–2016 – 18258 s. 2.
[5] Yttrande över promemorian Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (utkast till lagrådsremiss) https://www.skr.org/yttrande-over-utkastet-till-lagradsremiss-begransningar-av-mojligheten-att-fa-uppehallstillstand-i-sverige/
[6] Utkast till lagrådsremiss Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, s. 39, https://www.regeringen.se/contentassets/6c532e0c5ef2406b9097ba9d93e43ce1/utkast-till-lagradsremiss-om-begransningar-av-mojligheten-att-fa-uppehallstillstand-i-sverige.pdf
[7]Yttrande över promemorian Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (utkast till lagrådsremiss)
[8] ECRE, AIDA Legal Briefing, Asylum on the Clock? Duration and review of international protection status in Europe, June 2016, https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/AIDA-Briefing-Asylum-on-the-Clock-duration-and-review-of-international-protection-status-in-Europe_-June-2016.pdf
[9]Röda korset, Humanitära konsekvenser av den tillfälliga utlänningslagen, 2018, https://www.redcross.se/contentassets/4902f3efe95149158fd3b55310ef2cb8/181206_konsekvenser-av-den-nya-lagen_lu.pdf
[10] Se t.ex. Röda korset, Humanitära konsekvenser av den tillfälliga utlänningslagen, 2018, https://www.redcross.se/contentassets/4902f3efe95149158fd3b55310ef2cb8/181206_konsekvenser-av-den-nya-lagen_lu.pdf och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, Migrationsrättens framtid – En redogörelse för de juridiska riskerna med att förlänga lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av
möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, 2018, https://sweref.org/wp-content/uploads/2018/10/Migrationsrattens-framtid-en-redogorelse.pdf
[11] Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande angående hälsotillstånd och vårdmöjligheter som grund för uppehållstillstånd för barn och barnfamiljer med särskilt fokus på devitaliserade barn, SR 21/2018 https://lifos.migrationsverket.se/dokument?documentSummaryId=41429&fbclid=IwAR3BNI1-7qQK4vR5kKyJcKRPxC05J7J6UxoucsZtYZjstiiDFHkrL3j1eJU
